특구 1000개 시대... “50년의 성과 바탕으로 새로운 패러다임 모색해야”

- “특구가 지역경제 활성화에 기여” 76%... 경제자유구역(인천), 연구개발특구(대전) 등 성공 사례
- (단기과제) 6월 출범한 기회발전특구 활성화 위해 제도적 뒷받침 필요... 지촉법 국회 통과 서둘러야
- (중장기) 시대 흐름에 맞게 특구 업그레이드해야... 제로베이스에서 혁신적·근본적 개혁 추진 필요

우리나라의 특구가 올 연말 1000개를 넘어설 것으로 예상되는 가운데, 시대 흐름의 변화에 맞게 현행 특구제도를 근본적으로 업그레이드해야 한다는 주장이 제기됐다.

대한상공회의소(회장 최태원)가 대학 교수, 민·관 경제연구원의 연구위원 등 지역경제 전문가 50인을 대상으로 실시한 ‘특구제도 현황 및 개선방안 조사’에 따르면, 전문가들은 제도 역량을 집중해 수요자(기업)에게 더 많은 혜택을 제공하고, 나눠주기식 특구 지정을 지양하고 집적을 통한 규모의 경제를 실현하는 등 현행 특구제도를 미래지향적으로 개혁해야 한다고 주장했다.


특구제도가 지역경제 활성화에 기여 평가 다수... 송도·대덕 등 인지도 높아


우선 현행 특구제도들이 지역경제 활성화에 얼마나 도움이 됐는지에 대한 질문에 전문가의 76%가 ‘도움이 됐다’고 답했다. ‘보통’이라고 답한 전문가는 22%였으며, 2%만이 ‘도움이 되지 않았다’고 응답했다. <매우 도움이 됐음 4%, 도움이 됐음 72%, 보통 22%, 도움이 되지 않았음 2%, 전혀 도움이 되지 않았음 0%> 전문가들은 특히 인프라 구축 및 정주여건 개선과 기업 투자 유치 촉진 측면에서 특구제도가 지역경제 활성화에 기여했다고 평가했다.

전문가들은 대중적 인지도가 높고 성과가 좋은 특구제도로 인천경제자유구역(인천), 대덕연구개발특구(대전), 오송 첨단의료복합단지, 포항 규제자유특구 등을 꼽았다. 특구의 조성 목적이 달성됐거나(인천경제자유구역-외자 유치), 특구 기능이 잘 자리 잡았거나(대덕연구개발특구-R&D), 특구 대표 산업이 명확한 경우(오송-첨단의료, 포항-폐배터리 등) 등 차별점이 명확한 사례들이다.


유사 특구 많아 차별성 떨어지고 제도 역량 분산... 정주환경 개선, 세제 혜택, 기업 맞춤지원 등 필요


한편 현행 특구제도의 전반적 운영 현황에 대해 전문가들의 48%가 ‘보통’이라고 응답했으며, 44%가 ‘잘 운영되고 있지 않음’이라고 답했다. 반면 ‘잘 운영되고 있다’고 답한 전문가들은 8%에 불과했다. <매우 잘 운영되고 있음 0%, 잘 운영되고 있음 8%, 보통 48%, 잘 운영되고 있지 않음 42%, 전혀 잘 운영되고 있지 않음 2%>

특구제도가 잘 운영되지 못하고 있는 원인 중 하나로 지역별로 나눠주기 식 특구가 지정되는 등 제도 역량이 집중되지 않고 분산돼 규모의 경제가 실현되지 못한다는 점이 지적됐다. 류승한 국토연구원 선임연구위원은 “제도가 많다 보니 동일 산업을 대상으로 서로 다른 특구가 추진되고 기업·투자 유치에 균열이 발생하는 등 자원이 효율적으로 배분되지 못하는 문제가 발생한다”고 지적하고 “제도가 복잡해 기업이 이를 파악하고 활용하는 데 어려움이 있고 행정비용 등 전반적 관리비용이 높아지는 문제도 있다”고 말했다.

[사례 1] A시는 이미 특정 산업이 잘 자리잡아 전국에서 해당 산업의 집적도가 가장 높은 곳이다. 그러나 정부 지원을 더 많이 받기 위해 동일한 산업을 여러 종류의 특구로 나눠서 지정받다 보니, 현재 해당 산업의 세부 분야 입지경쟁력은 지역 내에서도 높지 않다. 이는 하나의 산업에 과도하게 중복 지원하면서 나타나는 문제이다.

전문가들은 현재 특구제도에서 개선이 가장 시급한 사항으로 유사 특구제도의 통·폐합을 꼽았고(88%), 기업 수요 맞춤형 특구제도 발굴(42%), 세제특례 정비·확충(40%) 등이 뒤를 이었다. <정주환경 개선 32%, 기존 특구제도 간소화 22%, 규제특례제도 정비·확충 22%, 특구 입주기업 사후관리 22%, 입지보조금·설비보조금 등 금융지원 14%, 인프라 확충 8%, 기타 6%, 특구 인지도 제고 위한 홍보 확대 4%, 개별특구의 면적 확장 0%, 복수응답>



실제로 현행 특구제도들 간 차별성을 묻는 질문에는 전문가의 82%가 ‘차별성이 부족하다’고 답했다. 8%의 전문가는 ‘차별성이 있다’고 답했으며, ‘모르겠다’는 응답이 10%였다. 유사 특구제도의 통·폐합 필요성을 묻는 질문에는 응답자의 76%가 통·폐합이 바람직하다고 답했고, 20%는 ‘통·폐합보다는 특구별 차별성을 더욱 강화해야 한다’고 답했다. <기타 4%, ‘현 상태가 바람직하다’ 0%>



박철우 한국공학대학교 교수는 “특구별로 담당 부처가 다르고, 관련 법도 다른 경우가 많아 유사 특구를 통폐합하는 작업에 시간이 많이 소요될 수 있다”고 전제하고 “우선 지난 6월 출범한 기회발전특구를 성공적으로 안착시키고, 이후 다른 특구들을 기회발전특구와 연계하거나 그 수준으로 업그레이드하는 방안을 생각해 볼 필요가 있다”고 주장했다. 박 교수는 “현재 국회에 계류돼 있는 지방투자촉진특별법(지촉법)이 빨리 통과돼 기회발전특구가 조속히 안착할 수 있도록 해야 한다”고 강조했다.

아울러 지역경제 활성화를 위해 특구제도가 갖춰야 하는 요소로는 정주환경 개선(50%)이 가장 많이 꼽혔고, 세제특례 정비·확충(40%), 유사 특구제도의 통·폐합(40%), 기업 수요 맞춤형 특구제도 개발(40%) 등이 뒤를 이어 실제 특구 수요자인 입주기업 관점의 답변이 주를 이뤘다. <특구 입주기업 사후관리 38%, 규제특례 제도 정비·확충 34%, 인프라 확충 22%, 입지보조금·설비보조금 등 금융지원 22%, 기존 특구제도 간소화 10%, 개별 특구의 면적 확장 2%, 기타 2%, 특구 인지도 제고를 위한 홍보 확대 0%, 복수응답>

[사례 2] B시의 특구에는 다양한 산업과 과학기술 관련 시설이 입지해 있으나, 정주여건 핵심 요소 중 하나인 의료시설이 부족해 도시 발전에 걸림돌이 되고 있다.
C시의 특구도 넓은 면적과 많은 종사자 수에 대비해 주거, 문화, 편의시설이 부족하고, 인프라마저 노후화되어 있어서 정주 여건에 대한 보완이 시급한 상황이다.

중앙정부가 특구제도 전반 조율·조정하고, 지자체는 기계적 형평성보다는 효율성 중시해야


한편 향후 특구정책 추진에 있어 각 주체별 바람직한 비중을 묻는 질문에서 ‘중앙정부’의 역할을 가장 중요하게 보는 것으로 집계됐다. ‘지방자치단체’, ‘민간부문(기업·경제단체 등)’에 대한 응답이 뒤를 이었다. 산업연구원 지역균형발전센터 하정석 박사는 “부처, 지자체, 기업, 주민 등 다양한 이해관계자가 관여하는 특구제도의 특성상 중앙정부의 조정·조율 기능이 매우 중요하다”고 강조하며 “유사 특구제도들을 통합 및 간소화하고, 통합적·유기적으로 특구제도가 운영될 수 있도록 중앙정부가 리더십을 발휘해야 한다”고 주장했다.

한편 지방자치단체에 대해서는 하위 지역 간 형평성보다는 효율성을 고려해 규모의 경제를 실현할 수 있는 단위로 특구가 운영돼야 한다는 점이 강조됐다. 민간 부문에 대해서는 민·관 협의체 등 창구를 통해 특구의 기획·설계 단계부터 기업이 참여할 수 있는 절차가 필요하다는 의견이 제안됐다.

정성훈 대한지리학회 회장(강원대 교수)은 “우리나라 특구제도는 지난 50년간 산업 발전과 지역경제 활성화에 크게 기여했다”고 전제하고 “다만 시대 흐름과 산업 판도의 변화에 발맞추어 공급자(정부, 지자체) 중심이 아닌 실제 수요자(기업)의 니즈 중심으로 특구제도의 초점을 바꿔야 한다”고 주장했다. 정성훈 회장은 “전체 특구제도를 원점에서 검토해 효과가 미미하거나 운영이 제대로 되지 않는 특구를 과감히 통·폐합하고 개별기업 맞춤형 인센티브 개발, 정주환경 개선 등 지역주민과 기업이 체감할 수 있는 방안에 재정·정책 등 제도 역량을 집중해야 한다”고 강조했다.